摘要：我国现代法治曾经设想利用司法取代其它纠纷解决方式来达到解决矛盾纠纷的目的，但是，实践证明这种设置是不切合实际的。民事诉讼程序的复杂化以及诉讼费用的高昂，非此即彼的判决和执行的迟延使得人们对司法程序解决纠纷产生一种疲态。随着人们对权利自由支配的渴望以及向往以最小消耗换取最大利益的追求，促使社会主体不断探索利用非诉讼纠纷解决方式来解决纠纷。作为非诉讼纠纷解决方式的人民调解通过自身的特点和优势，对民事诉讼制度有补充替代的作用，人民调解解决纠纷不但减少了纠纷解决的成本，体现了当事人的自主性要求，还有效的节约了司法资源。笔者通过对人民调解的考察，以及对国外非诉讼纠纷解决方式的研究，再结合我国目前对于人民调解与民事诉讼的衔接的实践进行分析，从有效解决纠纷，实现当事人利益最大化的角度，结合我国国情，主张在完善法治的前提下，提倡充分发挥社会成员的自治性，倡导在公平、正义原则框架下解决纠纷的同时，兼顾效益与效率；建立人民调解与民事诉讼的衔接的纠纷解决方式，是在健全民事诉讼的同时，重视发挥人民调解的作用，使这两种纠纷解决机制达到协调和互补，以适应社会主体纠纷解决需求，实现现代法律的合理协调和平衡公平与效率关系的基本功能，为建设和谐社会提供提供法律支持。
关键词：民事诉讼 人民调解 衔接
有社会便有纠纷，纠纷的解决是社会发展的内在需要。当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的历史时期，在这样的历史时期，各种社会矛盾纠纷频发且表现为复杂的形态。面对这种形势，多年来，包括人民政府、法院、司法行政机关在内的各有关机构一直在致力于通过分工与协调，构建一个多元化的纠纷解决机制，以期建立良好的法治秩序，实现社会治安综合治理，促进和保障社会的稳定与健康发展。人民调解作为一项重要的纠纷解决机制，在围绕中心、服务改革发展稳定大局中，肩负着重要的使命，但是人民调解制度在社会转型期同样遇到了许多新的问题和挑战，如何对人民调解进行改革完善，更好地发挥它的功能，一直是人民调解组织和司法行政机关、乃至各级人民政府所面临的一个重要课题。根据笔者掌握的有限资料，笔者认为人民调解与民事诉讼的衔接可以更好的发挥人民调解的作用；而对于人民调解与民事诉讼的衔接，理论界和实务界目前更多关注的是操作层面的问题，如法院加强对人民调解工作的指导、提高调解人员的素质、扩大人民调解的范围、赋予人民调解协议的效力等。本文拟从整个民事纠纷解决机制的角度，借助ADR理论，来探讨人民调解与民事诉讼衔接的内容及方式。
人民调解是调解的主要组成部分，了解调解的概念对于人民调解的认识至关重要，关于调解的概念主要有以下几种观点：
《辞海》定义为：调解是通过说服教育和劝导协商，在查明事实、分清是非和双方自愿的基础上达成协议，解决纠纷。在我国，是处理民事案件、部分行政案件和轻微刑事案件的一种重要方法。[1]
《中国大百科全书》（法学卷）定义为：双方或多方当事人之间发生民事权益纠纷，由当事人申请，或者人民法院、群众组织认为有和好的可能时，为了减少讼累，经法庭或者群众组织从中排解疏导、说服教育、使当事人互相谅解，争端得以解决是谓调解。[1]
笔者认为对于我国人民调解概念的表述应是：人民调解就是在基层人民政府和基层人民法院指导下，由人民调解委员会的人民调解员主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方平等协商、互谅互让、自愿达成调解协议，消除纷争的一种群众性自治活动。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。这一概念的表述集中体现了人民调解的自治性特征，一是人民调解组织的自治性， “城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、协助维护治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。[1]居民委员会、村民委员会是基层群众性自治组织；居民、村民委员会设立的人民调解委员会既然是群众性自治组织的组成部分，当然也就是群众性自治组织，按照宪法的规定，参与社会事务管理。二是工作方法的自治性，因为人民调解委员会是群众性组织，其对于民间纠纷的处理不采取任何的强制权力，只是运用国家法律、法规、规章、政策和社会公德来对当事人进行说服教育、规劝疏导，促使当事人和解的方法，达到消除纠纷的目的。三是调解协议的自治性，在人民调解委员会主持下，双方当事人达成的协议，体现了当事人的权利自由处分的自主性要求，对于纠纷解决所达成的一致意见，不存在来自任何一方的权力压制，而是当事人在权衡了各种利益得失后，得出的符合自己最大利益的书面协定。
要了解人民调解制度，就需要了解我国的民间调解，因为人民调解制度渊源于我国的民间调解。中华民族的祖先，把原始氏族首领解决内部纷争的调解与合解的方式带进了文明时代，西周奴隶制时代就开始建立了比较完备的调解纠纷的机构。 “调人掌万民之难而谐和之”[1]；“调人”专门负责调解纠纷，平息诉讼，维护社会秩序的工作。秦汉以后一直到清朝末期，调解制度变化不大；到了中华民国，县下设区、乡（镇），民国政府《区自治施行法》和《乡镇自治施行法》都规定，区、乡（镇）设立调解委员会，其成员需要由具有法律知识和素孚信望的公正人士担任，并且由所在区、乡（镇）公民中选举产生。[1]
这种具有朴素民主和人道精神的民间调解，主要运用封建礼教、纲常伦理思想和人们公认的社会习惯来调解民间纠纷，起到了“排难解纷”、“止讼息争”的作用。这在当时实行“严刑酷法”的诉讼制度下，调解制度有利于化解社会矛盾，维护统治阶级的根本利益。在中华民族五千年的历史文化中，民间调解被揉和到我国政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会风俗民情以及民族心理素质当中，成为中华民族的精神财富、处事习惯以及和解纠纷、息事宁人、和睦相处的美德。当发生矛盾纠纷时，就求助于中介力量进行调解，以消除纠纷、维持和睦，在一定程度上维护了社会的稳定。民间调解方式有利于生产力的发展和种族延续，作为司法制度的补充长盛不衰，成为中华民族的优良传统之一。
我国现代的人民调解制度是继承了古代和近代民间调解的传统的基础上发展而来的，其萌芽于新民主主义革命时期，在中国共产党领导下反对封建土地制度的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中设立了调解组织，调解农民之间的纠纷。1922年，中国共产党的创始人之一，彭湃同志领导的广东海丰农民成立了“赤山约农会”，农会下设“仲裁部”，调处各种纠纷，从婚姻、钱债、业佃直至产业争夺，都由仲裁部就地调解处理。农会建立后发出通告：凡农会会员自己发生争端，须先报农会。如不先报告农会而去报告绅士及官府者即宣告除名。如农会会员与非农会会员发生争端时，会员亦须先来报告[1]。这是人民调解制度的最早开端。之后，广东、广西、江西、陕西、湖南、湖北等地建立的2万多个农会中，都设立了调解组织。抗日战争和解放战争时期，根据地和解放区的党和政府都非常重视人民调解工作。人民调解进入了一个新的发展阶段，区、乡普遍设有名称为调解委员会的调解组织，无论是调解的组织和原则，还是调解的内容和程序，都有了进一步的充实和完善。如：1943年，陕甘宁边区主席林伯渠在《边区政府一年工作总结》中指出，边区政府对民间争讼的处理原则是“增加农村和睦，节省劳力、财力，从事生产”。因此，提出要“提倡并普及人民调解，以减少人民诉讼到极少限度。”[1]这一时期，各根据地的人民调解工作得到广泛开展，大量的民间纠纷得到化解，有的地区发生的民间纠纷的三分之二以上都是以民间调解和政府调解的方式解决的。抗日民主政府和解放区的人民政府，还根据各地情况分别颁布了调解的地方性法规，如《山东省调解委员会暂行组织条例》、《晋察冀边区行政村调解工作条例》、《冀南区民刑事调解条例》和华北人民政府做出的《关于调解民间纠纷的决定》等等。使人民调解成为一种法定的制度。
新中国成立后，人民调解制度作为司法制度建设和社会主义基层民主政治制度建设的重要内容，得到了党和政府的重视。1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置，规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式，明确规定人民调解委员会是群众自治性组织，要求人民调解必须依法及社会公德调解，遵守平等、自愿及不剥夺诉权的三原则。《通则》在全国范围内统一了人民调解制度，同时，《通则》也成为开展人民调解工作的基本依据，《通则》的颁布施行，标志着人民调解制度在我国最终确立；1980年初，经全国人大常委会批准，重新公布了《人民调解委员会暂行组织通则》。为了促进我国社会矛盾纠纷解决机制的改革， 2002年9月5日，最高人民法院审判委员会第1240次会议通过的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释的出台，巩固和完善了我国人民调解这一重要的法律制度。
社会结构及纠纷解决需求的变化带来人民调解组织形式的演变。根据最初的制度设计，作为人民调解的组织形式的人民调解委员会，主要设在基层居民委员会和村民委员会等自治组织中。然而，随着我国社会结构的变化，原有的地域或单位在解决纠纷方面的功能开始弱化。其原因主要包括：其一，由于纠纷的多发和复杂性，村居人民调解委员会委会调解由于缺乏强制性权力的依托而难以处理一些涉及高位权利主体（如一方主体为村居委员会或者乡镇人民政府的纠纷）的部分纠纷。其二，诚信、道德等社会失范，使得人民调解失去优势；调解最大的特点是利用地方资源，包括人际关系、公共道德、习惯和乡规民约等规则，以及特定的人际关系及环境等条件促成和解的氛围，一旦这些因素对当事人失去了约束力，人民调解自然会随之受到冷落。第三、社会凝聚力下降，共同体成员的自治能力较低，内部调整作用差。人民调解只有依靠当事人之间的规则认同或理性才能发挥生命力，而作为中立第三方的人民调解委员会则是社会自治的象征，在社会凝聚力和自治能力低下的地方或时期，当事人对共同体的依赖降低，地方权威的魅力和影响也就失去了作用，和解的达成及其履行会同样困难。为了适应发展需要，司法部在2002年9月发布的《人民调解工作若干规定》（以下简称《规定》）中，对调解组织形式作出了新的规定：人民调解委员会可以采用下列形式设立：（一）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；（二）乡镇、街道设立的人民调解委员会；（三）企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；（四）根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。[1]而在实际的发展中，尽管村居委会的调委会基本上都已设立，组织机构和人员数量在统计中占据了绝对多数，但是其实际作用却相对较低，而乡镇调委会则开始发挥着越来越重要的作用。由此，建立在自治组织上的村居委调解与乡镇人民调解形成了一种多元化的格局，而这种多层级的人民调解网络本质上又都属于地域性的纠纷解决机制。这种情况说明，尽管市场经济的发展会带来所谓从熟人社会、乡土社会向陌生人社会或契约社会的过渡，导致以自治为基础的纠纷解决机制相对弱化；但是，地域性的社会组织仍然是我国社会治理的基本单元，而且在城市中，从“单位人”向“社会人”身份的转化，甚至促进了以居住地域为依托的社区建设得以发展；由相对稳定的居民构成的新型社区及其相对应的行政区划，也仍然是调解组织的基础。另一方面，除纠纷解决之外，人民调解还承担着培养和维系社区共同体的凝聚力等社会功能，随着社会自治的逐步成熟，人民调解的作用仍有可能再度复兴，并成为保障社会稳定发展的积极因素。
为了适应纠纷解决多元化的需求，跨地域新型调解组织和市场化纠纷解决机制已经形成。随着市场经济的发展，单纯依托地域组织的纠纷解决机制已无法满足社会需求，当代社会需要根据纠纷的类型、行业管理及其自治的特点，建立多种类型化、行业性及专门性的纠纷解决机制。其中从纠纷类型上涉及劳动人事争议、消费者纠纷、家事纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷、建筑、房地产、物业管理、校园伤害纠纷以及环境污染纠纷、各种产品责任纠纷等等；同时，针对特殊需要，例如，农村土地承包调整、土地征用、移民和城市拆迁等，建立临时性的专门纠纷解决机制也非常必要。为适应这种需要，2002年9月司法部的《规定》已将人民调解的范围扩大到行业和消费者协会等领域。[1]因此，目前人民调解所调解的纠纷类型受到很大的拓展，调解的优势将得到更大的发挥。如在西安市2007年的人民调解委员会统计中，全市有各类人民调解委员会3952个（乡镇、街道调委会179个，村、居调委会3419个，企、事业调委会161个，行业性调委会44个，其它调委会149个）[1]；这些新类型的调解组织对人民调解的发展注入了许多新的力量。
公益性机构的公共成本应由政府承担，对此，司法部与财政部联合制定的司法业务费开支范围的规定将人民调解工作经费列入了财政预算，对人民调解工作进行保障，全国大部分地区都落实了人民调解工作经费。例如：西安市人民法院与西安市司法局共同出台的《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的实施意见》中将人民调解的业务经费列入了司法行政经费预算，落实了人民调解各种经费，县（区）按辖区人口人均0.1元标准，乡镇（街道）按辖区人均0.2元标准划拨人民调解经费，人民调解委员会享受副村级报酬标准，其他人民调解员按照村两委会人员标准享受报酬。[1]政府对人民调解加大资金投入的思路无疑具有非常重要的意义，笔者认为其意义主要在于以下几个方面：
其一，强调政府职能与民间调解之间性质的区分，避免政府或行政机关与民间社会组织功能的混同。其性质是政府通过资金投入对人民调解进行支持、扶助和利用，在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下，通过资金投入提供其生存发展的条件。这种方式不是对国家司法资源的投入，而是由政府投资扶持鼓励调解的积极作用与发展，从而为当事人提供便捷经济的纠纷解决方式，促进纠纷解决机制的多元化。同时使人民调解的民间性和社会性与政府的行政解决有了明确的区分，符合小政府大社会的治理原则。
其二，通过资金投入既维护了人民调解的生存和发展，又限制了其成为寻租营利机构的可能，减少各种法律服务机构之间（包括法院）争夺纠纷解决资源的无序竞争。（各类调解组织面临的困境是：不收费难以保证正常运作和发展，收费则限制了当事人的利用，使当事人难以从中受益，当事人宁可直接进入诉讼而不愿利用调解。）政府资金的投入既可以使人民调解摆脱自身发展的困境，保证正常运转，又能够使其坚持不向当事人收费，使老百姓更乐于选择这种低成本的纠纷解决方式，避免腐败与不公正。
其三，鼓励基层自治，为人民群众提供服务。政府通过财政支持和指导（在技术上则受基层法院的指导）支持人民调解承担起辖区纠纷解决功能的同时，还能有效地实现对基层社区的控制和指导。人民调解功能的发挥，既可以避免纠纷升级、扩大或久拖不决，减少诉讼，又有利于维护当事人的权益、维护社会稳定，通过塑造良好的社区人际关系提高社会道德和凝聚力，进而维护正常的社会秩序和法治环境。因此，政府通过投资的方式对人民调解的发展加以支持是符合公共利益的。同时，向人民群众提供这种服务本身既是政府的责任或义务。因为通过提供优质服务引导当事人积极利用调解，维护其权益，比放任纠纷发展，完全推诿于法院更符合现代治理的思路。
|
